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내부거래 등 공정화 방안 연구

HERI | 2015-12-08 | 조회수: 499

 

내부거래 등 공정화 방안 연구(최종보고서).pdf

 

<요약>

 

1. 부당 내부거래 행태와 시장 공정성 훼손 

공정위 의결서를 분석하면 오늘날 부당 지원행위는 주로 물량 몰아주기가 많은 반면 과거에는 높은 가격에 계열사의 상품 내지 서비스를 구입하거나 낮은 가격에 건물 등을 임대해 주는 등 가격과 관련된 행위들이 많았다. 공정위 의결서의 총 23개 지원행위 중, 가격 관련된 행위는 총 13개로서 비중은 56.5%에 달하였다. 거래 및 계약 가격을 부당하게 높게 책정, 부동산 저가 임대, 높은 용역단가, 낮거나 높은 수수료율, 계열사 임직원 투입 인건비의 과다 계상 등이 그 주요 내용이다. 그 외의 주요 불공정행태로는 통행세 구조, 대금의 선지급, 무상 광고, 사무실 및 인력의 무상지원, 무상으로 담보 제공 등의 행태를 들 수 있다.

이 같은 행태들은 계열사가 아닌 시장 독립사업자들에게 시장 진입 및 경쟁 기회를 상실하게 한다. 기회 균등, 실질적 평등과 같은 헌법적 원칙들에 반하는 행위를 하고 있는 것이다. 독립사업자들은 대기업 계열사들이 내부거래로 이미 선점한 일감 밖에서 경쟁하여 시장에서 살아남아야 한다. 독립사업자들의 경쟁 자유가 심각하게 침해되고 대기업들의 계열사만이 살아남는 폐쇄된 시장이 되어버린다. 일부 독과점 사업자들의 권리 남용에 의해 시장 공정성과 더불어 소비자이익이 심각하게 훼손되는 상황이 된다. 이렇게 될 가능성이 많은 산업은 산업 전체에서 부당 내부거래 비중이 높은 산업들이다. 특히 산업 전체 매출에서 내부거래비율이 30-80%를 넘는 산업들은 이미 시장 기능이 제대로 작동되지 않는, 해당 대기업집단들의 안마당이 된 시장들이라 할 수 있다. 해당되는 산업은 다음과 같다.

 

- 수의업, 전문디자인업, 사진촬영 및 처리업, 그 외 기타 분류 안 된 전문, 과학 및 기술 서비스업으로 구성되는 기타 전문, 과학 기술 서비스업(M73)

- 사업시설관리 서비스업(N74)

- 컴퓨터프로그래밍, SI(J62)

- 정보서비스업(J62)

- 사업지원서비스업(N75)

- 부동산업(L68)

- 광고 등 전문서비스업(M71)

 

부당내부거래가 만연하는 이러한 시장들은 주로 대기업들이 자신의 주된 사업을 지원하는 사업 서비스업 시장이다. 대기업들이 이들 주요 서비스를 외부 독립기업과 계약을 통하여 구입하지 않고 계열사 내부거래를 통하여 해결하고 있는 것이다. 이들은 해당 계열사를 부당하게 지원하면서 해당 자회사의 시장 성장을 보장하는 역할을 하기도 한다. 이 같은 사업서비스업을 주업으로 하는 중견기업, 중소기업들이 해당 시장에서 이들과 공정하게 경쟁하는 것은 사실상 불가능하다. 나아가서 부당 지원을 받는 대기업 계열사들은 해당 시장 실적이 부진하더라도 시장에서 퇴출되지 않고 영업을 지탱할 수 있다. 노동과, 자본, 기술 등 국가의 주요자원이 경쟁력 없는 부분에 낭비되고 요율성이 떨어지는 결과가 된다.

대기업집단의 부당 내부거래는 재벌총수들의 사익편취뿐만 아니라 대기업 계열회사와 독립사업자들 간 전형적인 불평등을 야기하게 된다. 시장에서의 경쟁중립성과 공정경쟁이라는 원칙이 훼손되고 있다. 중소, 중견기업들은 자신의 주요 시장에서 성장하지 못하고, 대기업들의 재하도급업체로 전락하는 등 직접적인 피해자가 된다. 대기업집단의 부당 내부거래에 관하여 시장공정성 관점에서 규제당국의 관심 제고와 효과적인 정책운용이 필요하다. 다수 전문가들이 인정하듯 시장에서의 공정경쟁 생태계를 조성하는 것이 기업가정신과 국가경제의 지속적인 성장 확보에 매우 중요하다.

      

2. 부당 내부거래 공정화 방안 

우리 공정거래법은 1996년 타국 법제에서는 찾아보기 어려운 부당지원행위 금지규정을 도입하여 내부거래 규제의 근거로서 운용하여 왔다. 최근 들어서는 사회전반의 경제민주화 요구에 부응하기 위해 특수관계인에 대한 부당한 이익제공행위가 공정거래법의 새로운 규제로서 입법되기도 했다. 이 같은 조치는 대규모 기업집단의 총수 및 계열사들에 의한 사익편취나 내부거래를 차단하고 억제하는데 기여할 것으로 기대되었다. 하지만 제도 시행 후 기존 제도의 한계가 노출되기 시작했을 뿐만 아니라 제도 시행 전부터 존재하던 중소기업 발주기회 봉쇄 등의 현상은 여전히 존재하고 있다. 이 점에서 내부거래에 대한 사후규제 방식은 한계를 드러냈으며, 보다 근원적이면서도 직접적인 제도 모색의 필요성이 커지고 있다고 할 수 있다.

공정거래법의 내부거래 규제 조항은 그간 변천과 진화의 과정을 거치면서 대단히 많은 논란과 저항을 겪기도 하였다. 특히 관련 규제가 타국 경쟁법에 존재하지 않는 한국적 규제로서 법리적 근거가 희박하다는 주장이 대두되기도 하였다. 하지만, 부당내부거래 규제는 그 본질이 기업집단의 내부적 경쟁을 활성화하고 시장 거래질서를 공정화하려는 것이라는 점에서 경쟁법 본연의 역할에 부합한다고 볼 수 있다. 특히 시장에서 활동하는 어떠한 주체도 과도한 경쟁우위나 열위 속에서 사업 활동을 수행하지 않도록 해야 한다는 소위 '경쟁중립성의 원칙울 상기할 필요가 있다. 부당 내부거래는 한국의 시장경제에서 용납하기 어려운 여러 이유가 있으며, 이를 경쟁법에서 규율하는 접근방식을 이례적인 일로 볼 것은 아니다.

물론 내부거래 규제를 사후규제에서 사전규제로 전환하는 문제는 헌법상 직업수행의 자유 내지 영업의 자유, 혹은 시장경제의 원칙에 비추어 볼 때 신중을 기할 부분이 존재한다. 자본주의 시장경제를 헌법상 경제질서로 선택한 주요국의 입법례를 살펴보더라도 내부거래나 수의계약 자체를 제한하거나 금지하는 사례는 찾아볼 수 없다. 따라서 우리 헌법과 비교법의 상황을 감안할 때 규제 대상과 수위를 적정화하여 제도설계를 하는 것이 입법 실현가능성을 높이고 내부거래 억제의 실효성을 담보할 수 있는 길이라고 본다.

즉 내부거래 억제 및 해당 산업의 경쟁 활성화를 위한 사전규제 방식으로 전환하되, 일률적인 강제화 방식보다는 수의계약보다 경쟁입찰 방식이 합리적이라는 점이 명확한 경우로 규제의 대상을 제한하는 것이 바람직할 것이다. 기업의 입장에서 수의계약이 불가피하거나 보다 적합한 경우에는 수의계약 방식을 규제하지 않는 원칙을 수립할 필요가 있다. 관련하여 정부(공정거래위원회)는 수의계약의 적정성에 대한 주기적 점검 작업을 수행할 필요가 있다. 동시에 수의계약의 적정성이 인정되지 않는 분야에서는 경쟁입찰 유도를 보다 적극적으로 추진한다. 이 경우에도 경쟁입찰을 곧바로 의무화하기 보다는 수의계약 사유서를 정부에 제출토록 함으로써 간접적으로 경쟁입찰을 유도할 필요가 있다. 또한 사익편취 행위가 국민경제는 물론 기업집단에게 경제적 손실을 유발할 수 있다는 전제하에, 사익편취의 수단이 되는 발주행태에 대한 규제 도입을 고려할 필요가 있다. 이를 위해 가급적 계열사에 대한 직발주 방식을 지양하고 계열관계가 없는 독립기업과의 거래를 유도하는 방향으로 제도를 설계하는 것이다. 아울러 기업집단 내부에 자율적 통제기구 설치를 독력하여 중장기적으로는 기업집단 스스로 효율적이고 공정한 거래문화를 정착할 수 있도록 유도하는 것이다.

대규모 기업집단 소속회사의 내부거래 시 경쟁입찰 활성화가 필요한 세부 분야는 공정거래위원회가 지정하는 한편 수의계약의 적정성을 지속적으로 점검할 필요가 있다. 그간 부당내부거래 및 일감몰아주기 규제 실태로 볼 때 해당 분야는 우선 광고, SI(시스템통합), 물류, 건설 분야 등을 고려할 수 있을 것이다. 경쟁입찰 규제를 적용받는 대상은 상호출자제한 기업집단 소속 기업으로 한정하는 것이 내부거래 및 경제력 집중억제 규제 전반의 일관성과 정합성 측면에서 타당할 것으로 생각된다.

경쟁입찰 의무화와 더불어서 중소, 중견기업 등 비계열 독립기업이 업무를 수행하는 것이 적합한 분야를 적극적으로 발굴하여 직접 발주가 활성화되도록 할 필요가 있다. 통행세 등의 관행을 억제하고 중견, 중소기업에게 보다 많은 사업과 수익의 기회를 제공하기 위함이다. 계열사에게 특별한 역할 없이 거래단계를 추가함으로써 과다한 이익을 수취하는 행위가 발생하지 않도록 지속적인 점검이 있어야 할 것이다

 

3. 전속고발제도 개선방안 

부당내부거래 등 공정거래법 위반행위를 한 사업자에 대한 형사처벌 가능성을 확대하기 위하여 전속고발제도 개선을 추진할 필요가 있다. 하지만 전속고발제도를 폐지할 경우 고소고발이 남용되어 기업 경영에 부담을 줄 것이라는 의견도 고려할만 하다. 따라서 전속고발제도 자체를 모두 폐지하기보다는 공정한 시장경쟁 및 거래 질서에 대한 침해 정도가 현저하다고 인정되는 경우에 대해서만 제한적으로 동 제도를 폐지하는 것이 바람직해 보인다. 현행 공정거래법상 전속고발 대상에서 제외되어야 하는 행위는 동법의 규율대상 행위 중 경쟁제한성이나 사회적 비난가능성이 큰 유형에서 찾는 것이 좋을 것이다. 즉 전속고발권 제한의 대상은 시장지배적 지위의 남용행위, 담합 등 부당한 공동행위 및 사업자단체의 공동행위 금지 규정 위반행위, 불공정거래행위 중 계열사간 부당지원행위 및 특수관계인에 대한 이익제공행위, 재판매가격유지행위 등를 대상으로 하는 것이 타당해 보인다.

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